关于《公共航空运输旅客服务管理规定》的政策解读

 为更好地保障民航旅客合法权益，交通运输部日前公布了《公共航空运输旅客服务管理规定》（交通运输部令2021年第3号，以下简称《规定》）。现将有关情况解读如下：

一、决策背景和依据

近年来，民航运输得到快速发展，民航已成为社会大众出行的主要方式之一，人民群众对民航服务种类、服务范围、服务能力和服务水平的要求也越来越高。国家高度重视客运服务监督管理工作，着力强化服务规范意识和服务质量管理能力，创新服务手段和服务技能。为进一步规范国内国际旅客、行李运输秩序，有必要在总结近年来旅客运输服务和消费者权益保护工作经验的基础上，对原民航总局发布的《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》和《中国民用航空旅客、行李国际运输规则》整合修订为《规定》，将规范的重点聚焦在提升民航服务质量、保护消费者合法权益上，从管理的角度，对民航旅客运输服务质量作出规范，增强人民群众对民航服务的满意度和获得感。

二、制定意义和总体考虑

进一步规范国内、国际旅客运输秩序，保护消费者合法权益，满足新形势下的监督管理需求。

三、研判和起草过程

坚持安全第一、质量为本，切实践行“真情服务”工作要求，以规范旅客运输秩序、保护消费者合法权益为切入点，加强航空运输旅客服务管理，切实提升民航服务质量。修订遵循如下原则：

（一）简政放权，发挥市场机制决定作用

本次修订充分体现了对企业的自主经营权的尊重，将以往对承运人服务规定过细、管得过死的条款给予了较大幅度的删减和调整，不再对客票有效期、行李尺寸和重量、免费行李额、逾重行李费等进行统一规定，以充分释放市场活力，发挥承运人的主动性、积极性和创造性。

（二）依法行政，维护消费者合法权益

原有规章制定于民航发展初级阶段，以较大篇幅从定座、购票、退改签和乘机等环节对航空运输流程进行了详尽规定。随着经济社会的发展，社会关注的重点已经不再是运输流程，而是消费者权益保护，新修订的《消费者权益保护法》更是从内容、程序等方面加大了消费者权益保护的力度。本次修订将规范重点从管理航空运输流程转向聚焦消费者权益保护上，对客票销售、退改、行李运输、超售等易于产生纠纷的关键环节提出了明确要求，更好地保护旅客的知情权、选择权和索赔权。

（三）与时俱进，适应民航运输新发展

互联网+的发展，深刻改变了民航运输服务的流程与标准。电子客票、无纸化乘机、航班超售等新模式、新现象不断涌现，本次修订工作对网络销售客票、电子登机凭证、联程航班、超售等民航新业务形式进行了规范。同时，随着经济全球化和我国开放程度的加深，规章扩大了适用范围，将外国航空承运人、港澳台地区航空承运人在我国境内的经营行为也纳入规制范畴，填补了立法上的空白。

四、工作目标

始终贯彻落实“发展为了人民”的理念，切实提升服务质量，让广大人民群众能够享受更便捷、更顺畅、更舒心的运输服务。

五、主要任务

明确航空市场主体责任，进一步规范航空运输秩序；规范客票销售行为，优化旅客购票环境；优化旅客乘机体验，保障旅客安全便捷出行；规范超售处置工作，保护旅客合法权益等。

六、创新举措

（一）统一国内国际运输服务管理，契合民航国际化发展战略

原有规章对国内、国际运输规则分别规定、分开管理的模式，已不能满足民航国际化发展新形势下的管理需求。《规定》将原有两部规章整合修订为一部，首次对国内、国际航空运输服务规则进行了统一，加强了对外国承运人、港澳台地区承运人的管理，既没有非国民待遇，也没有超国民待遇，实现了国内、国际运输服务标准的一致性和服务管理模式的一体化。

（二）解决客票退改服务痛点，切实提升旅客满意度

为避免承运人滥用强势地位，保护旅客合法权益，《规定》按照旅客“自愿”和“非自愿”两种情况，分别对不同情形下的客票变更与退票工作提出了原则性要求。明确旅客非自愿退票和因承运人原因导致旅客非自愿变更客票的，不得收取退票费和变更费。同时，针对民航退款速度慢的突出问题，增加了关于退款时限的规定，要求承运人或者其航空销售代理人在收到旅客有效退款申请之日起7个工作日内办理完成退款手续。

（三）完善行李运输管理制度，提升行李运输服务水平

行李是“不说话的旅客”。《规定》充分尊重企业的自主经营权，不再对行李尺寸、重量、免费行李额、逾重行李费、小动物运输等进行统一规定，承运人可根据企业经营特点自行制定相关标准并对外公布。为减少行李运输差错，《规定》要求承运人、地面服务代理人、机场管理机构建立托运行李监控制度，防止发生行李运输问题。同时，重点明确了行李延误、丢失、损坏等情形下的处置要求，充分保护旅客财产权益。

七、保障措施

原有规章中的适用主体仅包括承运人、销售代理人和地面服务代理人。本次修订将承运人、机场管理机构、地面服务代理人、航空销售代理人、航空销售网络平台经营者、航空信息企业等与旅客服务有关的全部主体纳入管理范畴，并明确了各主体的基本责任。

《规定》删减了原有“定座”、“票价”章节，将“客票”、“购票”等章节合并为“客票销售”，并对承运人客票销售环节的告知义务进行了明确，充分保护旅客知情权。特别是针对网络购票环境，《规定》要求承运人或者其航空销售代理人要在旅客购票时，明确告知航班信息、运输总条件、客票使用条件、餐食情况、行李运输规定等主要服务信息；出票后还要将客票有效期、出行提示信息、获取运输总条件方式等重要信息告知旅客。

为保障规章有效实施，《规定》新增“信息报告”、“监督管理及法律责任”章节。其中，“信息报告”一章明确了运输总条件、投诉信息、代理人信息等方面的备案要求。“监督管理及法律责任”一章针对各市场主体违规行为的严重程度，确定了梯度处罚的原则，设置了责令改正、罚款、记入民航信用记录等法律责任。